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Los nuevos debates abiertos por la liberalización del uso urbanístico de instalaciones de suministro de combustible

Alfredo Cerezales

Alfredo Cerezales

Estudio Jurídico Ejaso

El Sr. D. Alfredo Cerezales es Director del Área de Derecho Urbanístico de EJASO

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Se encuentra en trámite un Proyecto de Ley para modificar la Ley  34/1998, del Sector de Hidrocarburos. El texto que ha llegado al Senado no propone cambio alguno en la regulación introducida por el Real Decreto Ley 4/2013, e incorporada posteriormente a la Ley 11/2013, en lo que respecta al régimen jurídico de los usos y de las licencias municipales para la apertura de nuevas instalaciones de suministro de carburantes al por menor, configurado por el art. 43.2 de la Ley de Hidrocarburos, el art. 3 del Real Decreto Ley 6/2000 y la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 11/2013.

            La nueva regulación del uso para la apertura de nuevas estaciones de suministro al por menor vigente desde el 2013, siguiendo la tendencia iniciada por el Real Decreto Ley 6/2000 para los grandes establecimientos comerciales, supone una ruptura  con el tratamiento  restrictivo que tradicionalmente, y con muy escasas  excepciones, los planeamientos urbanísticos municipales le vienen otorgando, ya sea por razones de seguridad en zonas urbanas, de regulación de tráfico o por cualesquiera otras que subyazcan en la motivación del planificador urbanístico. La legislación estatal de 2013 ha cambiado la situación de forma radical. Donde el uso de estación de servicio o de suministro de combustible estaba reservado a ubicaciones expresamente designadas en el  planeamiento e incluso regulado mediante Ordenanzas urbanísticas específicas,  a partir del Real Decreto Ley 4/2013 desaparece esta especialización y control desde la ordenación urbanística al considerar el legislador que la actividad de suministro de combustible al por menor se encuentra implícita o subsumida en las actividades comerciales individuales o agrupadas, centros comerciales, parques comerciales, establecimiento de ITV y zonas  y polígonos industriales, quedándole vetado al Ayuntamiento “denegar la instalación de estaciones de servicio o de unidades de suministro de carburantes a vehículos en los establecimientos y zonas anteriormente señalados”.

            El énfasis liberalizador del legislador estatal llega al punto de ordenar a las Administraciones Autonómicas que garanticen la tramitación de las autorizaciones en un procedimiento único y ante una única instancia (que es, con carácter general, el Ayuntamiento), considerando que la licencia para el establecimiento comercial o industrial lleva implícita la licencia para la unidad de suministro que se prevea en el mismo, y de prohibir a los instrumentos de planificación urbanística regular aspectos técnicos de las instalaciones o exigir una concreta tecnología, todo ello con expresa indicación de que, de no resolverse en plazo la licencia, ésta se entenderá obtenida por silencio administrativo positivo.

            Por tanto, sin entrar en consideraciones de orden competencial, la realidad en este momento es que las estaciones de servicio y las unidades de suministro de carburantes constituyen un uso posible en zonas donde el planeamiento prevea usos comerciales o industriales, imponiéndose la legislación del Estado, en virtud del principio de jerarquía normativa, a las determinaciones de uso de los  planeamientos urbanísticos municipales que contradigan o impidan dichas instalaciones.

            Estas medidas están conduciendo a una creciente atomización de la oferta y a la proliferación de nuevas instalaciones de suministro de combustible al por menor, especialmente las denominadas “low cost” y, más concretamente dentro de éstas, las desatendidas.

Sin embargo, este  drástico cambio de la regulación de usos y la posibilidad de apertura de nuevas estaciones de servicio en ubicaciones en las que el planeamiento urbanístico no las prevé enfrenta, aunque pueda resultar paradójico,  a los operadores ya instalados y a los que pretendan hacerlo en el futuro, así como a los Ayuntamientos, con nuevas situaciones necesitadas de  un estudio específico para cada caso concreto, en aras de la mayor seguridad jurídica posible, habida cuenta de que, con excepción de la asimilación del uso al comercial y al industrial, el resto de la normativa aplicable está constituida por la legislación autonómica y el concreto planeamiento urbanístico municipal.

Siendo  la casuística tan variada no es posible avanzar a priori todos los eventuales debates que en relación con esta materia se vayan a suscitar. No obstante, están poniéndose de manifiesto determinadas cuestiones a las que, en nuestra opinión, ha de prestarse atención a la hora de analizar la apertura de una nueva instalación de suministro de combustible al amparo de la legislación de 2013. Sin ánimo exhaustivo, señalamos las siguientes:

-          Como norma general, las estaciones de servicio han de someterse a la autorización  o informe ambiental autonómico con carácter previo a la obtención de la licencia municipal de obras y actividad. En esta materia ha de estarse al cumplimiento de los trámites y a  los plazos de resolución que se establezcan por la legislación autonómica correspondiente, lo cual puede crear conflictos con los plazos fijados en la legislación estatal.

  • Dependiendo de la legislación autonómica y de la normativa municipal, ha de analizarse en cada caso, en función del tamaño  de las instalaciones y del alcance de las obras necesarias, la procedencia de su tramitación como una licencia ordinaria o como una licencia comunicada, mediante declaración responsable.
  • El legislador estatal prohíbe el planteamiento de objeciones para las nuevas instalaciones basadas en la ausencia de suelo calificado para este uso, pero hasta ahí llega su mandato. Tampoco podría ir más allá sin invadir manifiestamente las competencias urbanísticas que corresponden a las Comunidades Autónomas y a los Ayuntamientos.  En consecuencia,   se impone el análisis de si las instalaciones cumplen el resto de determinaciones urbanísticas aplicables. Así es obligado  en todo expediente de licencia de obras y de actividad, pero estos casos pueden suscitar más dudas y controversias,  dado que en no pocas ocasiones tendrán que aplicarse parámetros urbanísticos (condiciones de parcela, retranqueos, etc.) que no fueron pensados ni previstos para regular este tipo de instalaciones, sino para otros usos comerciales o industriales de distintas características.
  • El desarrollo urbanístico de la ciudad se ha realizado en los últimos años mediante procesos sistemáticos de urbanización y de equitativo reparto de beneficios y cargas (reparcelación, compensación, etc.) entre los propietario afectados. El uso de suministro de combustible previsto en el planeamiento, precisamente por su especialización y determinación restrictiva, resultaba más valioso que otros comerciales o industriales en el mismo polígono o unidad de actuación. En estos casos, la modificación legislativa de 2013 puede suponer una alteración sustancial de lo aprobado para el  reparto equitativo de beneficios y cargas en detrimento del propietario que resultó adjudicatario de la única parcela destinada a este uso (y que continuará sin poder dedicarla a otro fin, salvo que se modifique el planeamiento urbanístico) y como mejora sobrevenida para el  resto de propietarios que, además de los usos comerciales o industriales, ahora también pueden incorporar el de suministro de combustible.
  • Análogo efecto puede darse en otros casos de situaciones preexistentes, relativas a concesiones administrativas en terrenos de dominio público, arrendamientos o derechos de superficie otorgados por los Ayuntamientos para la implantación de estaciones de servicio, en los cuales la contraprestación del concesionario o arrendatario se valoró en atención a la exclusividad o imposibilidad urbanística de implantar nuevos establecimientos en su entorno, exclusividad o imposibilidad urbanística que ahora han desaparecido.

Por último, ha de hacerse una breve referencia a las estaciones de servicio desatendidas. Desde el punto de vista urbanístico no presentan especialidad alguna, rigiéndose por las mismas normas que el resto de establecimientos, no siendo posible que  la  licencia de obras y actividad, dada su naturaleza de acto reglado, se deniegue por tal condición de estación desatendida. En estos casos el debate se está planteando en el ámbito de las competencias autonómicas para dictar normas en materia de protección de los derechos de los consumidores y usuarios, prevención de riesgos laborales, seguridad y otros aspectos de carácter sectorial concurrentes con las competencias urbanísticas municipales. En este momento, sólo las comunidades de Andalucía, Aragón, Castilla La Mancha, Murcia y Navarra disponen de normativa que obliga a la presencia de personal en las instalaciones, encontrándose en trámite también normas de este tipo en el Principiado de Asturias. En cualquier caso, es un debate abierto en el que la respuesta de las distintas Comunidades Autónomas no está siendo homogénea.

Podemos concluir, en definitiva, que la radical modificación del régimen de usos para la autorización de instalaciones de suministro de combustible ha abierto la posibilidad de su implantación en prácticamente cualquier lugar en el que se permitan usos comerciales o industriales pero, al mismo tiempo, despliega un abanico de novedosas cuestiones que han de ser tenidas en cuenta en función de las circunstancias de cada caso concreto, en relación con el resto de normativa de aplicación. Por ello, ESTUDIO JURIDICO EJASO, siguiendo su vocación de prestar un servicio jurídico integral a sus clientes y a todo el empresariado del sector, ha dispuesto un equipo especializado para el análisis y asesoramiento en esta materia, para lo cual ofrece una primera consulta gratuita y sin compromiso que permita identificar las circunstancias que afectan a cada proyecto concreto y, en su caso, proponer los informes, trámites y acciones que  resulten precisos.

Alfredo Cerezales Fernández

Abogado – Derecho administrativo y urbanístico

ESTUDIO JURIDICO EJASO